El año 2020 nos tomó de sorpresa. A la gran mayoría, de una forma u otra, nos ha tocado enfrentar los efectos de una crisis sanitaria que ha significado una recesión económica mundial. Una gran cantidad de negocios han tenido que cerrar, millones de personas han perdido sus empleos y la desesperación hará que muchos tomen decisiones desesperadas para no cerrar sus empresas.
Así las cosas, muchos organismos internacionales han advertido diversas señales de alertas emergentes del contexto global. En un comunicado de fecha 08 de abril de 2020, el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT) se pronunció al respecto e identificó algunos fenómenos que pudieran traducirse en riesgos de Lavado de Activos derivados de la pandemia del COVID-19, entre los cuales resaltamos algunos, que, a nuestro entender, pudieran ser relevantes a los fines del presente artículo, a saber:
- Aumento de fraudes financieros y estafas.
- Repunte de delitos asociados a la corrupción.
- Aumento de fraudes cibernéticos, producto de la migración de servicios presenciales a los digitales.
- Disminución de Reportes de Operaciones Sospechosas, como consecuencia de la merma del personal de cumplimiento de los Sujetos Obligados.
- Aumento de negocios informales y del uso de casas de empeño, prestamistas y otros medios de financiamiento informales.
- Reclutamiento de personas para el apoyo de actividades de organizaciones criminales.
De lo anterior expuesto surge un riesgo mayor, que es la oportunidad que tienen las organizaciones criminales de inyectar capital a empresas que necesiten desesperadamente inyección de capital para apalancarse. Esto plantea un escenario de vulnerabilidad que, aunque no es exclusivo de la República Dominicana, se agrava ante una aparente inercia en la aplicación de controles por parte de los Sujetos Obligados No Financieros y de su regulador estrella, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII).
Para poner en contexto nuestra realidad, a tres años y medio de la promulgación de la Ley Núm. 155-17 sobre el Lavado de Activos y el Financiamiento de Terrorismo, hemos visto una incipiente intervención de la DGII respecto de sus facultades de regulación, supervisión, vigilancia, fiscalización, requerimiento de información, inspección extra situ e in situ, y de aplicación de sanciones sobre los sujetos obligados.
Esta insipiencia del regulador ha provocado que los propios supervisados hayan descuidado sus obligaciones legales y resten importancia a la efectividad del sistema preventivo y, por ende, potencialicen su exposición a eventos de riesgos que ya han comenzado a evidenciarse en el curso de recientes investigaciones y procesos judiciales desarrollados en las últimas semanas.
De acuerdo con las últimas y únicas cifras que se han publicado oficialmente, el número de Sujetos Obligados bajo la supervisión de la DGII asciende a un estimado de 14,199 personas físicas y jurídicas del sector No Financiero, un número significativo al ser comparado con los del sector financiero.
Si bien es cierto que este año 2020 ha obligado a que los Estados flexibilicen algunas medidas que procuren salvaguardar la continuidad del comercio – lo que en modo alguno debería ser sinónimo de una disminución en la aplicación de controles -, el Estado dominicano tiene un reto mayúsculo de cara a las expectativas que tienen los organismos internacionales respecto de nuestro sistema preventivo.
En este punto resulta importante resaltar que una de las razones principales por las que el país obtuvo una calificación que, a pesar de lo que se informó, no fue del todo favorable, fue la imposible ponderación del alcance del nivel de efectividad en la aplicación del marco legal, específicamente en el sector No Financiero supervisado por la DGII. Esto según el Informe de Evaluación Mutua de República Dominicana, emitido por el GAFILAT en septiembre de 2018.
Hasta ese momento, y de conformidad con el referido informe, las supervisiones realizadas por la DGII no contaban con la aplicación de una metodología con enfoque basado en riesgos y las 350 supervisiones que se habían realizado en el transcurso del año 2017 fueron calificadas como “visitas diagnosticas”, de las cuales solo habían resultado 7 sanciones. Con relación a su universo, el porcentaje de las visitas realizadas representaba una eficiencia de apenas un 2,46%.
Sin desmedro de lo anterior, hemos de precisar que de la lectura del informe se deja en evidencia la inaplicación de supervisiones con enfoque de riesgo y la necesidad de aplicar sanciones efectivas, disuasivas y proporcionales a los Sujetos Obligados No Financieros.
Respecto al régimen sancionador, también se manifestó en el informe que las 7 “sanciones” aplicadas se trataban de “medidas correctoras” y no de sanciones pecuniarias, que es, al efecto, lo que ordena la ley. Esto quiere decir que, ante la falta de supervisiones con enfoque de riesgo resulta imposible aplicar el procedimiento administrativo sancionador derivado del incumplimiento de las obligaciones de cumplimiento que recaen sobre los Sujetos Obligados.
Se destaca que el país se comprometió a la presentación de avances periódicos al organismo evaluador respecto de los avances en la aplicación de supervisiones con metodología y enfoque de riesgo, para de esta manera ir monitoreando la denominada “efectividad del sistema”.
Cuando los estándares internacionales y nuestra propia ley plantean la obligatoriedad de realizar supervisiones con enfoque de riesgo se refiere al uso de una metodología que le permita al regulador contar con políticas y procedimientos que incluyan las siguientes etapas:
- Identificación y diagnóstico: Permite tener una visión clara y precisa de cuáles son los entes sujetos a supervisión, sus características y sus respectivos grados de vulnerabilidad a eventos potenciales de riesgo.
- Medición y control: Partiendo de lo anterior, esta etapa procura agrupar a los supervisados por niveles de riesgo (alto, medio o bajo), para que, conforme a su categorización, pueda aplicarse una supervisión diferenciada y proporcional a su nivel de riesgo, es decir, identificar cuando pudiera resultar necesaria una fiscalización de campo, una supervisión remota o requerimientos de información, por poner algunos ejemplos.
- Monitoreo y mitigación: Supone que los supervisores deben contar con herramientas y personal cualificado que les permita poder identificar variaciones en los comportamientos operativos de sus supervisados, tales como: cambios en la estructura societaria, información contable, informaciones de clientes, noticias negativas, participaciones en causas penales, reportes de operaciones sospechosas, etc.
Esta etapa también implica el seguimiento a los resultados de las supervisiones realizadas y la aplicación de mejoras por parte del supervisado respecto de las falencias detectadas en el curso de una supervisión.
Uno de los mitigadores estrellas es la imposición de sanciones pecuniarias, que no solo impactan al sancionado, sino que, dado a que las mismas deben ser publicadas, también sirven como disuasoras de conductas antijuridicas en los demás sujetos obligados.
Una vez aplicado el enfoque de riesgo, corresponderá al supervisor determinar el alcance de la supervisión, conforme sus propias políticas y procedimientos. No obstante, un elemento clave para que los Sujetos Obligados No Financieros puedan lograr un punto a favor de cara a la fiscalización por parte de la DGII es el cumplimiento en la realización de Auditorías Externas Independientes, cuya materialización podría significar un elemento atenuante en los resultados de la referida supervisión.
Por su lado, la preponderancia de la labor del oficial de cumplimiento, que en muchos casos es subestimada por las áreas comerciales y de negocios de las empresas, juega un papel fundamental en la correcta ejecución de un programa de gestión de riesgos que, de ser aplicada correctamente, pudiera beneficiar de forma integral en las operaciones de la sociedad.
Habiendo entendido el contexto del enfoque de riesgo aplicable a las supervisiones de los Sujetos Obligados No Financieros, debemos retomar la idea inicial y principal del presente escrito. Las evaluaciones mutuas realizadas por el GAFILAT son realizadas cada 4 años, por lo que el país podrá ser evaluado nuevamente a partir del año 2022. En este sentido, el país no puede darse el lujo de presentar los mismos datos mostrados en el año 2018.
Lo expuesto en el párrafo anterior es la razón por la cual ha de esperarse que el Estado dominicano, específicamente la DGII, como Ente regulador y supervisor de los Sujetos Obligados No Financieros, no sea tan indulgente en el año 2021 como lo ha sido hasta ahora. Las supervisiones deberán ser realizadas con toda la rigurosidad de lugar y, en orden lógico, por la experiencia en el área pudiera predecir que la imposición de sanciones administrativas – que oscilan entre los trecientos mil (RD$ 300,000.00) y los cuatro millones (RD$ 4, 000, 000.00) pesos dominicanos – no se harán esperar.
Por Robert R. Mustafá
